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A Pandemia e seus impactos: Operação Acolhida e a gestão da imigração venezuelana.


A Pandemia de COVID-19 e seus impactos sobre a Operação Acolhida e a gestão da imigração venezuelana em Roraima


Introdução

Existe uma tensão entre as preocupações de segurança e as políticas de cuidado dirigidas a migrantes e refugiados pelo Estado que os recebe. Uma dualidade que marca as relações que se estabelecem entre o nacional e o estrangeiro, entre o "eu" e o "outro", representada na modulação pelo Estado moderno, por meio da política e do direito, entre o uso de seu potencial coercitivo e o alargamento de ações de caridade.[1] Essa ambivalência entre a hostilidade e a hospitalidade, submetidas como são a um amplo espectro de discricionariedade, encontra, contudo, certos limites normativos em regimes como os de direitos humanos e de direito dos refugiados.

Nas relações entre o nacional e o estrangeiro, imigrante ou refugiado, é frágil o equilíbrio entre os imperativos de cuidar de si e cuidar do outro, sob o confronto constante entre forças políticas, jurídicas, sociais e ideológicas. A eclosão da pandemia causada pela disseminação do vírus SARS-COV-2, um novo tipo de coronavírus que assola hoje a quase totalidade das nações do planeta, redimensiona a geometria dessas forças com contundentes impactos sobre aquelas relações. Em todo o mundo, a gestão de processos migratórios têm sido profundamente afetada pela pandemia.

No Brasil atual, o fluxo migratório transnacional numericamente mais significativo é o de venezuelanos, com mais de 250 mil pedidos de refúgio e residência. Chegam ao país principalmente pela fronteira norte, onde se deparam com a pequena cidade de Pacaraima e, 200 Km ao sul, com a capital do Estado de Roraima, Boa Vista. Ante a pressão migratória sobre a região, pouco desenvolvida e precária na disponibilidade de serviços públicos de atenção social, principalmente os de saúde, o Brasil respondeu com a implementação da Operação Acolhida, cujas funções precípuas são as de organização e regularização do fluxo migratório, primeiro acolhimento e redistribuição de migrantes e refugiados pelo território nacional, em uma versão federativa de burden sharing.

Esse breve artigo tem por objetivo principal registrar o impacto que a pandemia teve sobre os eixos de atuação da Operação Acolhida. Para tanto, apresentaremos um rápido histórico do avanço da COVID-19 – doença causada pelo SARS-Cov-2 – e sua chegada ao Estado de Roraima. Em seguida, abordaremos a gestão migratória brasileira na fronteira norte, conforme se concretizou nos últimos anos pelo estabelecimento da Operação Acolhida, como resposta ao aumento do fluxo de migrantes e solicitantes de refúgio na região. Por fim, trataremos do modo como a Operação vem reorganizando suas ações ante a chegada da COVID-19 na região.

1. A pandemia de COVID-19 e seus efeitos para migrantes e refugiados

Os fatos se precipitaram desabaladamente. Da primeira notificação feita por médicos da cidade de Wuhan, capital da província de Hubei, na China, em fins de dezembro, quanto à existência de pessoas contaminadas por um pouco conhecido tipo de coronavírus, capaz de causar uma síndrome respiratória aguda grave e de, com isso, levar a um significativo percentual de óbitos, até a adoção de quarentena obrigatória imposta à população da cidade e de restrições a viagens para centros urbanos vizinhos transcorreram menos de 30 dias. Essas medidas alcançaram quase 60 milhões de pessoas. Pouco depois, na Europa, a Itália foi o primeiro país a declarar estado de emergência, em 31 de janeiro de 2020. Um mês mais tarde, impunha uma quarentena à sua população. Em 15 de março, seria a vez da Espanha de decretar o confinamento a seus cidadãos. Reino Unido e Estados Unidos da América resistiram à implementação de medidas fortes de isolamento, pelo que pagariam alto preço em número de vítimas, alguns meses depois. Os EUA chegaram a impor uma proibição a viajantes originários do continente europeu, excepcionando o retorno de seus cidadãos[2], mas o vírus já havia alcançado o território americano pela costa oeste.[3]

No Brasil, a primeira notificação oficial de pessoa portadora da Covid-19 aconteceu em 26 de fevereiro de 2020, em São Paulo.[4] O vírus espalhou-se rapidamente pelo território nacional, tendo sido o primeiro caso de Roraima notificado oficialmente menos de um mês depois.[5] Dentre as medidas governamentais adotadas para evitar a disseminação da contaminação do vírus, uma delas teve impacto determinante sobre fluxo migratório por via terrestre de venezuelanos ao Brasil. O governo federal publicou no Diário Oficial da União a Portaria Interministerial Nº 120, de 17/03/2020, pela qual passava a restringir a entrada de estrangeiros oriundos da Venezuela, em razão da pandemia.[6]

Por sua natureza, ameaças sanitárias altamente contagiosas entre humanos, como a COVID-19, ocasionam medidas de proteção que afetam a mobilidade humana. Como o caso do Brasil, diversos Estados fecharam suas fronteiras, admitindo o retorno apenas de seus nacionais ou de estrangeiros residentes. Mesmo os países europeus da área de Schengen, que, embora mantenham um firme controle de suas fronteiras externas, permitem a livre circulação de pessoas entre seus territórios, viram-se obrigados a valer-se das disposições do Código de Fronteiras de Schengen que admitem a reintrodução temporária de controle de fronteiras internas.[7]

Quando se trata de ameaça à saúde de uma população, os instrumentos jurídicos internacionais que regulam as respostas estatais oferecem uma ampla sorte de possibilidades para lidar com processos migratórios. Esse é o caso do Regulamento Sanitário Internacional (RSI), instrumento vinculante elaborado pelos Estados membros da Organização Mundial de Saúde (OMS) que contém disposições específicas cuja aplicação afeta a mobilidade humana. O artigo 2º do RSI, que define seu propósito como o de "prevenir, proteger, controlar e dar uma resposta de saúde pública contra a propagação internacional de doenças, de maneiras proporcionais e restritas aos riscos para a saúde pública (…)"[8], é seguido de uma série de dispositivos que regulam as medidas que podem ser aplicadas pelos Estados a viajantes. O Regulamento foi recentemente promulgado pelo Brasil, por meio do Decreto 10.212, de 30 de janeiro de 2020.

O fato é que os Estados contam com um aparato regulatório que lhes permite exercer seu poder coercitivo em nome da defesa de suas sociedades, assumindo medidas de restrição à mobilidade humana, inclusive pela obliteração completa de fluxos migratórios dirigidos a seus territórios, sobretudo em situações excepcionais como a da pandemia de COVID-19.


(Abrigo Rondon 3, em Boa Vista (RR) / Crédito: Acervo pessoal Julia Petek de Figueiredo).


De outra parte, diante de decisões como as de fechamento de fronteiras, suspensão de voos internacionais, determinações de isolamento, entre outras, não lhes resta, a migrantes e refugiados, opção alternativa senão a de se submeterem às determinações estatais. Não se ignora que migrantes e refugiados sejam salvaguardados, quando não por direitos específicos reconhecidos pelos Estados em cujo territórios se encontram, ao menos pelas normas constantes do direito internacional dos direitos humanos. O imperativo de protegerem-se a si mesmos como aos seus, no entanto, principalmente em situações excepcionais como a da pandemia de COVID-19, leva a maioria à obediência inescapável das ordens das autoridades do Estado. A vulnerabilidade que lhes é comum empurra-os à sujeição a manifestações da autoridade competente, algumas vezes eivadas de discricionariedade abusiva,[9] inclusive as de seus próprios Estados de origem, em eventual decisão de retorno.[10]

Segundo estudo da Organização Internacional das Migrações (OIM) sobre o impacto para migrantes da pandemia de COVID-19, a capacidade que pessoas migrantes têm de evitar a infecção, receber adequado tratamento médico e de superar os efeitos econômicos, sociais e psicológicos da pandemia, é enfraquecida por fatores como a falta de atenção às suas especificidades culturais e linguísticas, xenofobia e seu limitado acesso a redes e a informações que lhes garantam acesso a direitos e maior inclusão nas sociedades receptoras.[11]

No caso de Roraima, as dificuldades decorrentes da vulnerabilidade de imigrantes e solicitantes de refúgio em meio à pandemia são claras. Indígenas pertencentes a grupos originários da Venezuela, alguns sem pleno domínio do idioma castelhano, ou tendo-o como segunda língua, com consequentes e adicionais dificuldades de comunicação; a situação de crianças e adolescentes venezuelanos desacompanhados, ainda não adequadamente resolvida institucionalmente;[12] o desemprego sem indenização de um número significativo de imigrantes, principalmente mulheres, que vinham obtendo alguma renda por serviços domésticos informais.[13]

2. A Operação Acolhida e a gestão migratória em Roraima  

A imigração venezuelana apresentou crescimento exponencial nos últimos anos, conforme se pode constatar pelo aumento das solicitações de refúgio dirigidas ao CONARE.[14] A maior parte do fluxo migratório ocorre por via terrestre. Os imigrantes e solicitantes de refúgio atravessam a fronteira que divide os territórios de Venezuela e Brasil, e ingressam em território nacional pelo estado de Roraima. Diante do aumento populacional decorrente da imigração, ainda em 2016, o governo estadual declarou emergência em saúde pública de importância nacional nos municípios de Pacaraima e Boa Vista, justificada com base na pressão exercida sobre os serviços públicos de saúde, prestados por um sistema já precário.[15]

Em fevereiro de 2018, o governo federal edita a Medida Provisória Nº 820, que mais tarde seria convertida na Lei Nº 13.684, de 21 de junho de 2018, e pela qual ficava instituído o "Comitê Federal de Assistência Emergencial para acolhimento a pessoas em situação de vulnerabilidade decorrente de fluxo migratório provocado por crise humanitária".[16] A estrutura do Comitê foi regulamentada pelo Decreto Nº 9.970[17] em quatro subcomitês temáticos, apontando com isso as principais preocupações governamentais relativas à gestão do fluxo migratório: recepção, identificação e triagem de imigrantes; acolhimento de imigrantes em situação de vulnerabilidade; interiorização; e ações de saúde a migrantes.[18]

De um ponto de vista normativo, a Operação Acolhida foi criada para concretizar as ações referentes às diretrizes estabelecidas pelo Comitê Federal de Assistência Emergencial no contexto da imigração venezuelana em Roraima, especialmente em Pacaraima e Boa Vista. Sob a coordenação do governo federal, por meio da Casa Civil e diversos ministérios, articulam-se as ações de organismos internacionais - tais como o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) e a Organização Internacional para as Migrações (OIM), entre outros -, entidades governamentais e da sociedade civil. A Operação Acolhida busca atuar em três eixos fundamentais: (1) Ordenamento de Fronteira, que envolve as ações regularização e tratamento social e médico do imigrante quando de sua chegada ao Brasil; (2) Acolhimento de imigrantes em situação de maior vulnerabilidade em 13 abrigos, dois deles, em Pacaraima, os demais em Boa Vista[19]; (3) Interiorização, ação correspondente à estratégia de reduzir as pressões sobre os serviços públicos de Roraima, distribuindo entre os demais estados da federação a responsabilidade pela integração socioeconômica de solicitantes de refúgio e imigrantes venezuelanos à sociedade brasileira. A interiorização é realizada em quatro modalidades: (a) abrigo-abrigo é a modalidade em que a pessoa é transferida de um abrigo em Roraima para outro, mantido por entidade governamental estadual, municipal ou da sociedade civil, em diferente estado da federação, podendo ali permanecer por três meses; (b) a modalidade de interiorização por reunificação familiar é disponibilizada para pessoas que tenham família fora dos estados de Roraima e Amazonas, e é realizada desde que comprovado o parentesco e as condições sociais e financeiras necessárias ao acolhimento no destino; (c) reunificação social é uma modalidade de interiorização que dispensa os laços de parentesco exigidos na reunificação familiar, mas pressupõe que haja alguém da confiança do imigrante em condições de recebê-lo, sob a condição de comprovação de ingressos mensais e inexistência de antecedentes criminais; (d) a interiorização por trabalho é a modalidade em que o estrangeiro sai de Roraima para ocupar uma vaga de emprego em outra unidade da federação, sendo responsável a empresa contratante por lhe dar apoio em sua chegada.

3. Os impactos da pandemia nos eixos de atuação da Operação Acolhida

A chegada da pandemia afetou os três eixos da Operação Acolhida, podendo ser caracterizada como uma crise dentro de outra. Em particular, o eixo de ordenamento da fronteira, cujas ações são principalmente concentradas em Pacaraima, foi atingido diretamente. A estrutura montada para atender aos imigrantes que entram no território brasileiro, assegurando a recepção, imunização, identificação, regularização migratória e triagem ficou praticamente ociosa. A interrupção dos fluxos diários de chegada mudou completamente a dinâmica do eixo na Operação.[20] O abrigo BV8, localizado em Pacaraima, com capacidade para 622 pessoas em distintos fluxos de passagem, teve sua população significantemente reduzida. Os venezuelanos foram transferidos para Boa Vista ou interiorizados e suas instalações passaram a ser utilizadas como apoio para isolamento e proteção da população indígena no contexto da pandemia. Se antes havia um fluxo constante de pessoas pela entrada diária de centenas de imigrantes venezuelanos no Brasil, circulando pelas instalações e postos de recepção e triagem, com o fechamento da fronteira esse fluxo passou a ser inexistente, afetando inclusive àqueles que a cruzavam diariamente para trabalhar. Houve redução do pessoal que atuava no eixo de ordenamento, em Pacaraima, muitos deles havendo sido transferidos para atuar no eixo de abrigamento, em Boa Vista. A fronteira fechada alterou também os planos de muitos venezuelanos que ficaram impedidos de retornar a seu país para buscar familiares ou para levar-lhes recursos e alimentos. Com a pandemia, passaram a ser comuns entre os imigrantes relatos de ansiedade pela volta à normalidade, a reabertura da fronteira, a possibilidade de reencontro com familiares e a concretização de projetos migratórios elaborados antes da crise da COVID-19.


(Abrigo Jardim Floresta, em Boa Vista (RR) / Crédito: Acervo pessoal Rickson Rios Figueira).


A pandemia de COVID-19 também afetou o segundo eixo da Operação Acolhida, o de abrigamento, cujas ações tiveram que ser adaptadas. Para os 13 abrigos da operação foram propostas e implementadas medidas baseadas no Plano Emergencial de Contingenciamento para a COVID-19[21], alcançando quase 6 mil pessoas abrigadas.[22] As comunidades foram convocadas para auxiliar a identificação de sintomas e monitorar grupos de risco e casos suspeitos. Houve instalação de lavatórios para a limpeza das mãos na entrada dos abrigos e nos refeitórios. A higienização e desinfecção das áreas comuns e das unidades habitacionais individuais foram encorajadas, acompanhadas de um trabalho de conscientização e prevenção. Uma das preocupações principais quanto ao abrigamento era a quase impossibilidade de isolamento social entre imigrantes e solicitantes de refúgio que vivem nos abrigos. Por essa razão, o Plano Emergencial propôs a criação de um espaço de quarentena denominado Área de Proteção e Cuidado (APC). A APC foi construída visando o atendimento de migrantes e solicitantes de refúgio venezuelanos infectados pela COVID-19, ou com suspeita de o estarem, podendo ser o espaço estendido a brasileiros e a estrangeiros de outras nacionalidades nas mesmas condições. Casos suspeitos ou confirmados vêm sendo deslocados para a APC, onde cumprem a quarentena e recebem os cuidados médicos necessários. Uma vez recuperados e afastado o perigo de transmissão, imigrantes e solicitantes de refúgio retornam aos abrigos.

O terceiro eixo da Operação Acolhida, o de interiorização, também sofreu impacto com a pandemia sobretudo pela redução do número de viagens. Até meados de maio de 2020 um total de 37.618 venezuelanos haviam sido interiorizados.[23] Se entre janeiro e fevereiro de 2020 foram alcançados os maiores patamares em termos de deslocamentos assistidos de venezuelanos desde o início da Operação, com respectivas 3.010 e 3.110 pessoas interiorizadas através das quatro modalidades, nos meses seguintes, já sob a influência da chegada da COVID-19 ao Brasil, sofreram quedas significativas.[24] A modalidade Abrigo-Abrigo, até então a mais expressiva, com 36% das viagens de interiorização realizadas até maio de 2020[25], foi a mais afetada. Seu processo, que compreende a passagem do imigrante ou solicitante de refúgio pelo Centro de Interiorização Rondon 2, em Boa Vista, com destino a abrigos nas demais cidades do Brasil, foi completamente interrompido desde o começo da pandemia. As viagens de interiorização por vagas de emprego, que representavam 11% do total, diminuíram drasticamente tendo em vista os efeitos econômicos da crise sanitária. Processos que estavam prestes a ser finalizados foram suspensos pelas empresas contratantes por tempo indeterminado. Por outro lado, as modalidades de reunificação familiar e reunificação social, com 28% e 25% respectivamente das viagens de interiorização, continuaram ocorrendo. Também as viagens de interiorização promovidas pela Sociedades Civil, que, segundo os dados da OIM (2020), vinham ocupando espaço importante no processo de interiorização, caíram drasticamente. Contando com participação expressiva no processo de interiorização em fevereiro e março de 2020, com respectivas 1.366 e 1.050 viagens, entidades da sociedade civil realizaram apenas 66 viagens em abril, acompanhando a tendência de queda dos números totais de interiorização.

Considerações Finais

A pandemia de COVID-19 teve efeitos incisivos sobre as migrações em geral, impactando tanto os fluxos de migrantes e refugiados quanto a gestão dos processos migratórios realizada por governos, organizações internacionais e atores da sociedade civil. Impôs velozmente desafios que exigiram a adaptação obrigatória de atores e processos às novas circunstâncias. Mudanças dessa natureza, em geral, provocam ainda maiores sofrimentos aos mais vulneráveis, entre eles migrantes em situação de refúgio, como os venezuelanos que, antes do fechamento da fronteira, chegavam diariamente em grande número ao território nacional.

A Operação Acolhida, criada para implementar as ações de organização do processo migratório de venezuelanos no Brasil, teve suas atividades profundamente afetadas pela pandemia nos três eixos de sua atuação: ordenamento de fronteira, abrigamento e interiorização. O fechamento da fronteira entre Brasil e Venezuela levou à suspensão das atividades de recepção, identificação, regularização, atendimento social e jurídico, entre outras. Quanto ao eixo de abrigamento, foi necessária a criação da Área de Proteção e Cuidado (APC) de modo a permitir o isolamento de casos suspeitos e confirmados de COVID-19. Finalmente, o terceiro eixo, a interiorização, que, apesar de não ter sido completamente obliterada, teve algumas de suas modalidades comprometidas, como a interiorização abrigo-abrigo e a interiorização por vagas de emprego.

A despeito dos limitados recursos para conter a disseminação da COVID-19 por uma população já fragilizada por sua própria condição migrante, em meio à qual encontram-se pessoas em situação de ainda maior vulnerabilidade, como as crianças, as mulheres e os indígenas, tem havido um esforço de grande importância dos atores envolvidos na busca por soluções rápidas e efetivas na proteção sanitária de migrantes e solicitantes de refúgio em Roraima.


Rickson Rios Figueira é professor no Instituto Insikiran de Formação Superior Indígena, da Universidade Federal de Roraima (UFRR). Possui doutorado em Sociologia e Direito pela Universidade Federal Fluminense (UFF). É membro da Cátedra Sérgio Vieira de Mello (CSVM-UFRR) e pesquisador do Núcleo Interdisciplinar de Estudos Migratórios (NIEM-UFRJ). Atualmente vem se dedicando à pesquisa sobre pluralismo jurídico e o direito dos povos indígenas em situação de refúgio.

Júlia Petek de Figueiredo é trabalhadora humanitária pela AVSI Brasil, atuando na Operação Acolhida em Boa Vista-RR. Possui doutorado em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) e mestrado em Science de la Population et du Développement pela Université Catolique de Louvain (UCL) na Bélgica. Atualmente se dedica ao trabalho nos abrigos de venezuelanos em Boa Vista e desenvolve pesquisa sobre categorização no fenômeno das migrações internacionais.

Os artigos publicados na série Mobilidade Humana e Coronavírus não traduzem necessariamente a opinião do Museu da Imigração do Estado de São Paulo. A disponibilização de textos autorais faz parte do nosso comprometimento com a abertura ao debate e a construção de diálogos referentes ao fenômeno migratório na contemporaneidade.

Para acesso à bibliografia, consultar: http://bit.ly/SPM0161



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